Quan niệm về tổ chức ngành dọc là vấn đề phức tạp và có nhiều cách tiếp cận. Tuy nhiên, hiểu một cách đơn giản nhất thì ngành dọc là các cơ quan theo cùng chuyên môn, chuyên ngành theo cấp từ trung ương đến địa phương, trung ương đứng ra tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, đối với ngành đó, lĩnh vực đó, trung ương không phân cấp quản lý cho địa phương, đơn cử như ngành công an là từ Bộ công an xuống Công an tỉnh, Công an huyện và Công an xã. Xét về quyền lực là của trung ương, xét về tổ chức, bộ máy là do trung ương lập ra để sử dụng quyền lực của mình thực thi chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành dọc đó tại địa phương. Theo nguyên lý chung thì chủ thể quản lý theo ngành dọc phải phù hợp với đối tượng quản lý theo ngành dọc. Do đó, phải lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy sao cho đảm bảo trực tiếp sự chỉ đạo, điều hành tập trung thống nhất của trung ương đối với toàn ngành trong phạm vi cả nước trên tất cả các mặt chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển chung, đảm bảo tính thống nhất về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ quản lý toàn ngành.
Đối với các ngành, lĩnh vực cần đảm bảo tính thống nhất, tập trung cao mới đem lại hiệu quả và bảo đảm tối đa lợi ích của quốc gia như bảo vệ pháp chế, an ninh, quốc phòng thì ưu tiên hàng đầu vẫn là tổ chức theo mô hình ngành dọc. Thanh tra, kiểm toán,… là các thiết chế quan trọng để bảo vệ pháp chế, đảm bảo cho pháp luật được thực thi một cách đúng đắn bởi các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy, các cơ quan này cần phải được tổ chức theo mô hình ngành dọc. Các cơ quan thanh tra ở nước ta hiện nay đang được tổ chức mô hình song trùng trực thuộc, vừa phụ thuộc vào cơ quan chuyên môn cấp trên, vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và điều đó gây ra nhiều hạn chế trong động của cơ quan này. Các chức vụ quan trọng của cơ quan thanh tra đều do cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bổ nhiệm. Việc này dẫn tới nguy cơ những cá nhân được bổ nhiệm nằm trong mối quan hệ thân cận, cùng nhóm lợi ích với những người giữ chức vụ ở cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp nên hoạt động của cơ quan thanh tra dưới sự chỉ đạo của những cá nhân này có thể trở nên thiếu khách quan, thậm chí có thể bị vô hiệu hóa theo mệnh lệnh của những người trong cùng nhóm lợi ích đó, bao che cho những sai phạm ở địa phương. Cơ quan thanh tra phụ thuộc về ngân sách, tổ chức, biên chế vào chính quyền địa phương dẫn tới sự nể nang nhất định trong quá trình cơ quan thanh tra tiến hành hoạt động. Cách tổ chức hiện nay cũng làm ảnh hưởng đến vai trò của cơ quan thanh tra ở trung ương với các cơ quan thanh tra ở địa phương. Bên cạnh đó, mô hình không tập trung khiến cho đội ngũ cán bộ thanh tra của toàn ngành thiếu ổn định, ảnh hưởng đến tính chuyên nghiệp.
Xuất phát từ thực tiễn những bất cập hiện nay, Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn 2030 bước đầu đã đưa ra định hướng xây dựng các cơ quan thanh tra “theo hướng tập trung”. Theo định hướng này, các nội dung như về cơ cấu tổ chức, tiêu chuẩn nghiệp vụ, việc bổ nhiệm các ngạch thanh tra, tiêu chuẩn bổ nhiệm sẽ bảo đảm thống nhất trong toàn ngành, các yếu tố khác như về biên chế, tài chính,… sẽ được thực hiện như hiện nay. Cơ quan thanh tra nhà nước ở Trung ương là cơ quan của Chính phủ, chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan thanh tra cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo trực tiếp về công tác, tổ chức, nghiệp vụ của thanh tra cấp trên và thực hiện quản lý tập trung, thống nhất cơ quan thanh tra quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương, tiến tới xây dựng các cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính gồm 2 cấp, cấp Trung ương và cấp tỉnh. Như vậy, việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung sẽ không mang toàn bộ các nội dung của việc tổ chức theo ngành dọc mà chỉ mang tính ngành dọc không hoàn chỉnh, với mục đích phần nào tăng tính độc lập, tính chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhưng vẫn bảo đảm cho hoạt động thanh tra không tách rời quản lý và phù hợp với bối cảnh kiện nay. Định hướng này đã phần nào cho thấy quyết tâm ban đầu của các cơ quan có thẩm quyền trong việc tìm kiếm cho cơ quan thanh tra có một vị trí độc lập hơn và hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn. Đây có thể coi là những định hướng ban đầu để đổi mới phần nào tổ chức ngành thanh tra, làm tiền đề cho việc xác định những đổi mới quan trọng tiếp theo.
Chính vì vậy, trong thời gian tới, việc tổ chức mô hình cơ quan thanh tra theo hướng tập trung là cần thiết và phù hợp, giúp khắc phục những hạn chế, gia tăng hiệu quả của hoạt động thanh tra. Việc chuyển đổi mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố đảm bảo về nhận thức, chính trị, pháp lý, nguồn lực về con người, tài chính… Cụ thể như sau:
– Thứ nhất, nhận thức và quyết tâm chính trị
Để chuyển đổi mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra từ mô hình song trùng trực thuộc sang mô hình tổ chức theo hướng tập trung thì yếu tố quan trọng hàng đầu chính là nhận thức và quyết tâm chính trị của các cấp lãnh đạo. Nhận thức này cần được bắt nguồn từ những hạn chế, tác động do mô hình tổ chức song trùng trực thuộc gây ra, làm giảm hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Những hạn chế, tác động tiêu cực này đã được nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến. Trong đó, tác động tiêu cực nổi bật nhất có thể nhận thấy đó chính là sự phụ thuộc về tổ chức, biên chế, ngân sách… của cơ quan thanh tra vào cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp khiến cho hoạt động thanh tra trở nên thiếu khách quan, độc lập, có thể dẫn tới những sai lệch trong kết luận thanh tra vì phần lớn đối tượng thanh tra chính là các cơ quan hành chính nhà nước. Ảnh hưởng này còn có thể ngay từ quá trình xây dựng và thông qua kế hoạch thanh tra, những đối tượng cần thiết phải đưa vào kế hoạch thanh tra có thể bị loại ra khỏi kế hoạch do có mối quan hệ lợi ích với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước (người có vai trò phê duyệt kế hoạch thanh tra hàng năm do cơ quan thanh tra xây dựng). Chính vì vậy, những ảnh hưởng tiêu cực do mô hình song trùng trực thuộc gây ra cho hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước này cần được nhận thức một cách đầy đủ.
Đi kèm với việc nhận thức đầy đủ thì còn cần đến quyết tâm chính trị trong việc đổi mới mô hình tổ chức này sang mô hình tổ chức theo hướng tập trung, giảm tối đa sự chi phối về tổ chức (bổ nhiệm, biên chế, nhân sự,…), ngân sách, can thiệp về hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp lên cơ quan thanh tra để đảm bảo hoạt động thanh tra diễn ra một cách khách quan nhất. Tuy nhiên, quyết tâm chính trị này không phải dễ dàng mà có được. Để có được quyết tâm cao các cá nhân cần đến tinh thần hi sinh lợi ích cá nhân của mình, vì lợi ích chung mà không cố gắng duy trì điều kiện thuận lợi để có thể dễ dàng tạo điều kiện cho người thân quen và tìm kiếm lợi ích cho bản thân mình thông qua việc gây ảnh hưởng đến hoạt động của các công cụ thanh tra, kiểm tra. Từ đó họ mới có được nhận thức đúng đắn và tinh thần ủng hộ đối với việc chuyển đổi mô hình các cơ quan thanh tra nhà nước sang mô hình theo hướng tập trung. Có như vậy, sự khách quan của kế hoạch thanh tra, quyết định thanh tra, kết luận thanh tra mới được đảm bảo.
– Thứ hai, có sự phân định rõ ràng giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành
Đây có thể nói là yếu tố rất quan trọng bởi hiện nay vẫn có nhiều luồng ý kiến phản đối việc chuyển đổi mô hình các cơ quan thanh tra nhà nước sang theo hướng tập trung vì họ lập luận rằng thanh tra là công cụ của quản lý nên không thể tách rời các cơ quan quản lý và cơ quan quản lý phải nắm vai trò quyết định đối với hoạt động này. Điều này hoàn toàn đúng khi nhìn nhận thanh tra giống như một công cụ để đảm bảo hoạt động quản lý trong các ngành, lĩnh vực của cơ quan nhà nước được trật tự, đúng quy định, an toàn và hiệu quả. Tuy nhiên, sau khi đồng ý với luồng quan điểm này thì không đồng nghĩa với việc chúng ta sẽ đồng ý với việc phải giữ nguyên mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra theo mô hình song trùng trực thuộc phụ thuộc vào cơ quan quản lý như hiện nay. Điều này được lý giải bởi các lí do sau đây: hoạt động mà nhiều người hiện nay vẫn quan niệm là hoạt động thanh tra phải gắn liền với quản lý để đảm bảo trật tự quản lý trong các ngành, lĩnh vực cần được xác định một cách rõ ràng đó không phải là hoạt động thanh tra nhà nước mà chính là hoạt động mà hiện nay pháp luật vẫn quy cho một tên gọi đó là “thanh tra chuyên ngành” nhưng thực chất nó chính là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc tuân thủ pháp luật về ngành, lĩnh vực mà mình quản lý. Và với tính chất đó thì luồng quan điểm kia hoàn toàn đúng do hoạt động “thanh tra chuyên ngành” (với tính chất là kiểm tra) này của cơ quan quản lý cần do một tổ chức trực thuộc trực tiếp vào cơ quan quản lý nhà nước, phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quản lý nhà nước về tổ chức, biên chế, hoạt động… để làm công cụ trực tiếp cho cơ quan quản lý triển khai hoạt động kiểm tra của mình đối với các đối tượng chịu sự quản lý về ngành, lĩnh vực.
Như vậy, qua đây có thể thấy mấu chốt của các tranh luận hiện nay về việc có chuyển đổi các cơ quan thanh tra nhà nước sang mô hình tổ chức theo hướng tập trung hay không xuất phát từ nguyên nhân sâu xa chính là chưa có nhận thức đúng đắn và phân định một cách rõ ràng giữa thanh tha nhà nước với “thanh tra chuyên ngành” (với tính chất là hoạt động kiểm tra của cơ quan quản lý). Lâu nay hai hoạt động này đặt cạnh nhau với cùng tên gọi là “thanh tra” đã tạo nên những gò ép không đáng có đối với cả hai hoạt động, “thanh tra hành chính” do “cơ quan thanh tra nhà nước” tiến hành thiếu đi sự độc lập với cơ quan hành chính và cơ quan thanh tra nhà nước thiếu đi vị trí tương xứng hơn còn hoạt động “thanh tra chuyên ngành” do “các cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành” tiến hành thì thiếu đi sự chủ động, linh hoạt đáng có của một hoạt động có tính chất kiểm tra thường xuyên, gắn liền với quản lý. Chính vì vậy, để có thể chuyển đổi mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước sang mô hình theo hướng tập trung thì một trong những việc quan trọng đầu tiên chúng ta cần làm đó chính là phân định lại rõ ràng hai hoạt động này và đưa hoạt động hiện nay vẫn được pháp luật gắn cho cái tên “thanh tra chuyên ngành” được quy định trong luật thanh tra về đúng bản chất của nó, trao trả hoạt động này về cho các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực tự tổ chức theo quy định chung của Chính phủ với tính chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành lĩnh vực với việc tuân thủ các quy định pháp lý về ngành, lĩnh vực. Sau khi nhận thức lại và “cởi trói” cho hoạt động “thanh tra chuyên ngành” này chúng ta sẽ hoàn toàn có thể nhìn nhận lại hoạt động có tính chất hoàn toàn khác biệt đó là hoạt động “thanh tra hành chính” – hoạt động xem xét tính đúng đắn, khách quan của quản lý nhà nước để đổi mới hoàn toàn mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước cũng như phương thức tiến hành cho phù hợp với thực tế, có một vị trí phù hợp hơn, độc lập hơn với cơ quan hành chính để hoạt động khách quan, độc lập hơn, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thực sự. Một khi chưa có phân định rõ ràng thì chúng ta chưa có đủ lý lẽ để thuyết phục về sự cần thiết phải tổ chức lại mô hình cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung.
– Thứ ba, cơ sở pháp lý về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước:
Trong khoa học tổ chức nhà nước thì để xác định mô hình tổ chức một cơ quan nhất định thì điều đầu tiên là cần xác định cơ quan đó đảm nhận hoạt động gì? Đó chính là chức năng, nhiệm vụ của tổ chức cần phải được xác định và làm rõ, để đến lượt nó trở thành nội dung hoạt động của tổ chức. Về nguyên tắc có tính lý luận chung thì tổ chức không có tính mục đích tự thân vì tổ chức lập ra không phải vì mình, mà là để thực hiện hoạt động gì từ đòi hỏi của thực tế. Tổ chức làm gì và sự cần thiết của tổ chức đó chính là chức năng, nhiệm vụ của tổ chức và cũng là cơ sở đầu tiên để xác định lập tổ chức hay không lập tổ chức hoặc lập tổ chức theo loại hình nào. Do đó, trước hết pháp luật cần định ra cụ thể chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đó mới có thể định ra mô hình tổ chức cụ thể phù hợp để đảm bảo thẩm quyền cần thiết thực hiện các nhiệm vụ được giao. Do đó, sau khi phân định rõ ràng về bản chất giữa hai hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan thanh tra nhà nước và “thanh tra chuyên ngành” với tính chất là hoạt động kiểm tra như trên đã phân tích, thì yếu tố đảm bảo tiếp theo để chuyển đổi mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung đó chính là cơ sở pháp lý về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước.
Hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét tính đúng đắn, khách quan của quản lý nhà nước nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật, phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Chính vì vậy, cơ quan thanh tra nhà nước phải có vị trí độc lập tương đối với cơ quan quản lý nhà nước thì mới có thể đánh giá tính đúng đắn, khách quan, hiệu quả hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, pháp luật phải thể chế hóa đầy đủ các nhiệm vụ của cơ quan thanh tra nhà nước để có thể tiến hành các hoạt động nói trên. Trong số các nhiệm vụ đó, quan trọng nhất là cần thể chế hóa hoạt động phát hiện sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.
– Thứ tư, các quy định chung về nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước:
Việc tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung sẽ dẫn tới những thay đổi hàng loạt về cơ cấu tổ chức bộ máy của cơ quan thanh tra, quy trình bổ nhiệm nhân sự. Chính vì vậy, các quy định chung về nguyên tắc tổ chức bộ máy cần phải phù hợp với phương án chuyển đổi mô hình cơ quan thanh tra nhà nước sang tổ chức theo hướng tập trung. Tổ chức theo hướng tập trung dựa trên cơ sở lý luận về phân công – phân cấp quản lý nhà nước theo tập quyền, phân quyền, tản quyền và mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Lý luận về quyền lực, sử dụng quyền lực và tổ chức nhà nước quan hệ rất chặt chẽ với nhau. Ở nước ta, tổ chức nhà nước theo 4 cấp là cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Nhưng quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất, không phân chia mà có sự phân công, phân cấp hợp lý. Điều đó cũng có nghĩa là tập quyền, phân quyền, tản quyền có mối quan hệ biện chứng và được vận dụng một cách hợp lý thông qua việc xác định những ngành, lĩnh vực trung ương thống nhất quản lý tập trung và những ngành, lĩnh vực phân cấp/phân quyền quản lý cho địa phương.
Tập quyền được hiểu là quyền lực tập trung ở trung ương, Nhà nước trung ương chỉ đạo, điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động trong phạm vi cả nước. Khi đó các hoạt động ở địa phương, dù theo cấp hành chính nhà nước nào đều theo các quy định của trung ương. Theo lý luận tập quyền, quyền lực nhà nước luôn tập trung vào trung ương, tương ứng với tổ chức theo hướng tập trung, có nghĩa là ngành đó chỉ do trung ương quản lý dựa trên cơ sở tập quyền. Tổ chức ngành dọc có mặt thực tế rất quan trọng là mối quan hệ giữa quyền lực và quản lý, mối quan hệ tương quan tác động và phụ thuộc lẫn nhau giữa trung ương và địa phương trong quá trình vận động, phát triển, tổ chức theo hướng tập trung với việc xử lý mối quan hệ quyền lực và quản lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Việc tổ chức ngành dọc đối với ngành nào, lĩnh vực nào thì một mặt phải dựa trên cơ sở yêu cầu khách quan đảm bảo tính thống nhất toàn ngành đó theo các tiêu chí được xác định; mặt khác, cần phải tính đến một cách đầy đủ mối quan hệ giữa quyền lực với quản lý. Theo nguyên lý chung, việc lập tổ chức thường bắt đầu từ việc xác định và làm rõ chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đi đến xác định cụ thể những nội dung hoạt động quản lý, đối tượng quản lý, phạm vi quản lý …, chính những vấn đề này sẽ trở thành quản lý ngành dọc.
Đây được coi là căn cứ trực tiếp theo nghĩa hợp pháp hay không hợp pháp khi điều chỉnh tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung. Cơ sở pháp lý có tính nguyên tắc là thiết lập tổ chức không được trái với quy định của pháp luật. Điều này có thể dẫn tới hai khả năng là những kiến nghị cụ thể đưa ra để chuyển đổi mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra có thể hoàn toàn phù hợp với quy định chung, nguyên tắc chung về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc có nội dung chưa phù hợp. Nếu có điểm chưa phù hợp với quy định chung thì cần phải có đề xuất để sửa đổi quy định chung nhằm đảm bảo tính khả thi của các đề xuất, kiến nghị đưa ra trong phương án điều chỉnh mô hình tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước. Nguyên tắc chung về tổ chức bộ máy nhà nước làm căn cứ để tổ chức cơ quan theo hướng tập trung thể hiện ở nhiều loại văn bản qui phạm pháp luật khác nhau. Chính vì vậy, hệ thống văn bản này cần được đề tài xem xét, phân tích cụ thể để đi đến kết luận về sự phù hợp của phương án chuyển đổi mô hình cơ quan thanh tra theo hướng tập trung, tìm ra những điểm chưa phù hợp (nếu có) để đưa ra kiến nghị sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định chung.
– Thứ năm, điều kiện thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay:
Để một ngành, lĩnh vực nhất định có thể thiết lập mô hình theo hướng tập trung thì ngành lĩnh vực đó phải có đối tượng quản lý, phạm vi quản lý phù hợp. Phạm vi quản lý đối với các đối tượng quản lý chuyên ngành, lĩnh vực là bao quát toàn ngành và trong phạm vi сả пước. Đã nói đến phạm vi quản lý toàn ngành, toàn lĩnh vực thì cũng có nghĩa là ngành, lĩnh vực đó do Trung ương đứng ra tổ chức, quản lý tập trung, thống nhất, không phân quyền/phân cấp quản lý cho địa phương. Quá trình thực thi nhiệm vụ đòi hỏi phải phải tổ chức thành lực lượng thực thi một cách đồng bộ, hoàn chỉnh cả về tổ chức bộ máy, con người, các phương tiện thực thi cần thiết thì mới có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ đặt ra và đây là ngành/ lĩnh vực có vai trò, vị trí quan trọng chuyên biệt, xét thấy phải tổ chức, quản lý tập trung, thống nhất để kiểm soát quyền lực, đảm bảo ổn định chính trị – xã hội.
Tuy nhiên, một yếu tố khá quan trọng quyết định phần nào đến việc chuyển đổi mô hình các cơ quan thanh tra nhà nước sang mô hình theo hướng tập trung đó là bản thân tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra phải có đủ điều kiện cần thiết về con người, cơ sở vật chất… cho việc chuyển đổi. Đây chính là cơ sở thực tiễn cho việc chuyển đổi. Chính vì vậy, các yếu tố này phải được tổng kết, phân tích, đánh giá một cách cụ thể để đi đến kết luận về việc có thể chuyển đổi được hay không, những yếu tố nào phù hợp và những yếu tố nào chưa phù hợp để chuyển đổi sang mô hình tổ chức theo ngành hướng tập trung. Những yếu tố chưa phù hợp với việc chuyển đổi cần phải được đưa ra phương hướng hoàn thiện trong thời gian tới. Bản thân việc chuyển đổi là để khắc phục những hạn chế hiện tại đặt ra, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và thực hiện những chức năng, nhiệm vụ cụ thể, chính vì vậy, đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra hiện tại phải cơ bản đáp ứng được các yêu cầu mới có thể đặt ra khi hoạt động theo mô hình chuyển đổi về số lượng và chất lượng. Vấn đề này khá quan trọng và cần được tính toán, đánh giá một cách chi tiết. Các nguồn lực khác cũng cần được cân đối để việc chuyển đổi không tạo ra những quá tải cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hiện nay đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra đã được hình thành một cách cơ bản, được đào tạo về quy trình, nghiệp vụ, có chế độ chính đặc thù là một nền tảng quan trọng tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển đổi. Tuy nhiên, các giải pháp, kiến nghị thay đổi cơ cấu tổ chức phải tính toán thêm các nhiệm vụ mới có thể đặt ra dẫn tới việc đặt ra những đòi hỏi mới lên đội ngũ nhân sự để cân nhắc lựa chọn giải pháp cho phù hợp với thực tế.
Việc tổ chức cơ quan thanh tra theo hình thức tập trung thường kéo theo hệ thống biên chế, kinh phí hoạt động nhiều hơn nên cần cân đối giữa kết quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ với tổng chi phí cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó để quyết định. Bên cạnh đó cần xem xét đến việc góp phần đảm bảo cho ngành đó được hoạt động hiệu quả hơn, tạo dựng được niềm tin của người dân và ổn định xã hội.
– Thứ sáu, sự phát triển của nền kinh tế-xã hội:
Sự phát triển kinh tế – xã hội bao gồm cơ chế kinh tế, các thành phần kinh tế, trình độ nhận thức của người dân… cũng là yếu tố đảm bảo cho việc tổ chức mô hình cơ quan thanh tra nhà nước theo hướng tập trung. Trước hết, trong nền kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp trước đổi mới năm 1986 cũng như ảnh hưởng nặng nề của nó trong quá trình bắt đầu đổi mới khiến cho kinh tế nhà nước với các doanh nghiệp nhà nước đóng vai trò chủ đạo, nhà nước đứng ra làm kinh tế, nắm giữ hầu hết các doanh nghiệp của nền kinh tế quốc dân. Khi ấy, không có sự phân biệt giữa quản lý nhà nước về kinh tế và quản lý sản xuất kinh doanh. Doanh nghiệp hay các cơ quan nhà nước lúc bấy giờ đều chịu sự quản lý trực tiếp của nhà nước, mọi hoạt động chủ đạo của nền kinh tế – xã hội đều do nhà nước trực tiếp chi phối. Chính vì vậy, lúc này hoạt động thanh tra nhà nước được tiến hành chung đối với mọi đối tượng trong bộ máy nhà nước cũng như các chủ thể hoạt động kinh tế, sản xuất, kinh doanh…, không có sự phân chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành như quy định của pháp luật giai đoạn gần đây.
Tuy nhiên, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế sang cơ chế thị trường, sự xuất hiện và phát triển không ngừng của kinh tế tư nhân, quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ngày càng được đẩy mạnh thì đối tượng thanh tra là các cơ quan quản lý nhà nước với các đối tượng khác như doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành các quy định chuyên môn, kỹ thuật về ngành, lĩnh vực hoạt động, sản xuất, kinh doanh… ngày càng trở nên khác nhau. Thực tế này dẫn tới sự tách riêng của pháp luật thành “thanh tra hành chính” và “thanh tra chuyên ngành”, giao cho các hệ thống cơ quan khác nhau thực hiện. Tuy nhiên, cùng với quá trình vừa nêu ngày càng diễn ra mạnh mẽ thì thực tế lại phát sinh những vấn đề đối với hoạt động hiện nay được pháp luật gắn cho tên gọi là “thanh tra chuyên ngành” đó là việc hành chính hóa, quy trình hóa thái quá đối với hoạt động này với tính chất tương ứng như một hoạt động thanh tra trong khi nó lại có bản chất là hoạt động kiểm tra gắn liền với quản lý, điều này dẫn tới việc làm mất đi tính linh hoạt cần thiết của nó trước sự phát triển phong phú, đa dạng, mạnh mẽ của các thành phần kinh tế và hoạt động sản xuất kinh doanh trong bối cảnh hiện nay. Chính vì vậy, một yêu cầu mới đặt ra ngày càng bức thiết đó là cởi trói cho hoạt động với tên gọi “thanh tra chuyên ngành” để sửa đổi tổng thể toàn bộ quy định về hoạt động này với đúng tính chất là hoạt động kiểm tra của các ngành, lĩnh vực với đối tượng hoạt trong các ngành, lĩnh vực của xã hội với chủ thể, thẩm quyền, phương thức tiến hành linh hoạt, phù hợp hơn nhằm thích ứng với sự phát triển ngày càng nhanh của các thành phần kinh tế, vừa tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế phát triển, vừa phát hiện và xử lý kịp thời, linh hoạt các sai phạm để đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế.
Từ những phân tích trên cho thấy, chính sự phát triển của nền kinh tế tạo ra thời cơ chín muồi để tách bạch hoàn toàn hoạt động “thanh tra hành chính” do cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành và đổi mới mô hình tổ chức các cơ quan này để thực hiện có hiệu quả hơn việc kiểm soát hoạt động, việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan chỉ trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp năm 2013 cũng đề ra quy định mới về kiểm soát quyền lực, và trong vấn đề kiểm soát quyền lực thì quyền hành pháp là một nhánh quyền cơ bản trong khi đó hiện nay nhiều hoạt động của các cơ quan hành chính thuộc nhánh quyền này chưa được kiểm soát tốt. Việc đổi mới mô hình tổ chức cơ quan thanh tra sẽ cho cơ quan thanh tra một vị trí tương xứng để đảm đương chức năng quan trọng này và bổ sung cho cơ quan thanh tra những nhiệm vụ cụ thể để thực hiện tốt chức năng đó.
Bên cạnh đó, sự phát triển kinh tế – xã hội, nhận thức của người dân cũng đặt ra áp lực lên cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan thanh tra nói riêng trong việc thực hiện một cách rõ ràng và có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, khiến cho cả hệ thống cũng như từng cơ quan phải tìm ra phương án tối ưu để cải cách, đổi mới hoạt động sao cho đem lại hiệu quả về cả kinh tế lẫn xã hội, tạo dựng được niềm tin trong quần chúng nhân dân./.
Nguyễn Thị Thu Nga
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
