Theo báo cáo của Văn phòng Hợp tác công tư (Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) thì xếp hạng chất lượng cơ sở hạ tầng của Việt Nam so với các nước trên thế giới thì nước ta đứng thứ 90 (đứng sau Indonesia – 76, Thái Lan – 42, Malaysia – 26,…). Xét về nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam thì hàng năm cần có 40 tỷ USD nhưng nguồn vốn khả dụng hàng năm chỉ ở mức là 08 tỷ USD nên việc thiếu hụt về nguồn vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng ở nước ta hiện nay rất lớn.
Trong tình hình nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật của Việt Nam nói chung và mỗi địa phương nói riêng là rất lớn, trong khi đó ngân sách nhà nước thì có hạn, vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp, mô hình đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP) như một công cụ để huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng trong tình hình hiện nay.
1. Mô hình PPP là gì?
PPP (Public – Private Partnership): Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Trong mô hình PPP, việc xác lập quan hệ đối tác thông thường là qua một hợp đồng ràng buộc về mặt pháp lý hoặc một số cơ chế khác, trong đó đồng ý chia sẻ các trách nhiệm liên quan đến việc thực hiện và quản lý của các dự án cơ sở hạ tầng. Quan hệ đối tác được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác đáp ứng nhu cầu được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ thích hợp về: tài nguyên, nguồn lực; rủi ro; trách nhiệm; chế độ khen thưởng.
2. Những lợi thế của mô hình PPP
– Các nước trên thế giới ngày càng có khuynh hướng chuyển dần sang khu vực tư nhân để cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực năng lượng và điện, nước, thông tin liên lạc, giao thông vận tải. Có nhiều lý do cho sự hợp tác với khu vực tư nhân trong phát triển và cung cấp các dịch vụ về cơ sở hạ tầng, đó là:
+ Tăng cường hiệu quả trong việc phân phối, điều hành và quản lý dự án về hạ tầng.
+ Có các nguồn lực bổ sung để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng.
+ Có cơ hội tiếp cận và nắm bắt các công nghệ tiên tiến (cả phần cứng và phần mềm).
– Công tác quy hoạch và phát triển được triển khai đúng đắn cho phép sàng lọc, lựa chọn tốt hơn các đối tác, và hỗ trợ trong việc ra quyết định về cơ cấu của dự án, cũng như đưa ra lựa chọn thích hợp về công nghệ trên cơ sở xem xét chi phí trong toàn bộ vòng đời của dự án.
– Mô hình PPP trở nên hấp dẫn với chính phủ các nước đang phát triển vì nó được đánh giá như là một cơ chế ngoài ngân sách phục vụ cho phát triển cơ sở hạ tầng như:
+ Giúp tăng cường cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng cần thiết.
+ Áp dụng mô hình PPP có thể không yêu cầu bất kỳ chi tiêu tiền mặt ngay lập tức qua đó giúp làm giảm gánh nặng của chi phí thiết kế và xây dựng.
+ Cho phép chuyển nhượng nhiều rủi ro dự án sang khu vực tư nhân.
+ Mô hình PPP giúp đưa ra những lựa chọn tốt hơn về thiết kế, công nghệ, xây dựng, sự vận hành và chất lượng cung cấp dịch vụ hạ tầng.
3. Các hình thức thực hiện mô hình PPP
Hiện nay trên thế giới có 05 hình thức phổ biến như sau:
a) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.
b) Mô hình thiết kế – xây dựng – tài trợ – vận hành DBFO (Design- Build – Finance – Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
c) Mô hình xây dựng – vận hành – chuyển giao BOT (Build – Operate – Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. d) Mô hình BTO (xây dựng – chuyển giao – vận hành) là mô hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
đ) Mô hình xây dựng – sở hữu – vận hành BOO (Build – Own – Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.
4. Mô hình PPP tại Việt Nam
Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Trước đây, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công tư, Chính phủ đã ban hành Nghị định 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao,…)
Theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP, các hình thức hợp đồng đối tác công tư gồm:
a) Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
b) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
c) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
d) Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
đ) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này.
e) Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
g) Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
5. Các lĩnh vực đầu tư theo NĐ 15/2015/NĐ-CP
Dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm:
a) Công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch vụ có liên quan;
b) Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; nghĩa trang;
c) Nhà máy điện, đường dây tải điện;
d) Công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao và các dịch vụ liên quan; trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;
đ) Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công nghệ thông tin tập trung; ứng dụng công nghệ thông tin;
e) Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;
g) Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
6. Điều kiện lựa chọn dự án theo NĐ 15/2015/NĐ-CP
1. Dự án được lựa chọn thực hiện theo hình thức đối tác công tư phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau đây:
a) Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương;
b) Phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định tại Điều 4 Nghị định này;
c) Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư;
d) Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng;
đ) Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồng O&M và dự án quy định tại Điểm e Khoản 1 Điều 4 Nghị định này.
2. Dự án chưa có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương phải được Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét bổ sung theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.
3. Dự án đáp ứng các điều kiện quy định tại Khoản 1 Điều này có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh được ưu tiên lựa chọn.
7. Thực trạng áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam
Vài năm trở lại đây, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT). Bên cạnh huy động nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, Việt Nam đã tích cực huy động vốn từ các thành phần ngoài nhà nước, các doanh nghiệp thực hiện các dự án CSHT theo hình thức PPP. Tính đến cuối năm 2016, tại Việt Nam đã có 19 dự án điện với công suất thiết kế khoảng 20.000 MW, 58 dự án trong lĩnh vực giao thông với tổng chiều dài là 1.700km đường bộ… đã triển khai thực hiện theo hình thức PPP.
Mặc dù Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư được xem là yếu tố then chốt để đẩy mạnh việc thu hút đầu tư tư nhân, cơ bản đáp ứng nguyên tắc thị trường, nhưng việc triển khai các dự án PPP vẫn rất hạn chế. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, số lượng dự án PPP mới đã lựa chọn được nhà đầu tư và đi vào vận hành hơn 1 năm qua là vô cùng ít ỏi. Các dự án PPP thuộc các bộ, ngành phần lớn thực hiện theo loại hợp đồng BOT, tại địa phương thì phổ biến với hình thức hợp đồng BT. Còn các dự án theo hình thức hợp đồng mới BTL, BLT (Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư dựa trên chất lượng dịch vụ) hoặc O&M vẫn chưa được quan tâm triển khai. Những dự án mới được thực hiện theo Nghị định 15 chủ yếu đang trong giai đoạn chuẩn bị dự án – lập đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc lựa chọn nhà đầu tư.
8. Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện đầu tư theo PPP ở nước ta
– Hành lang pháp lý chưa đầy đủ, ổn định: các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức đầu tư PPP hiện chỉ dừng lại ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về hoạt động này vẫn còn phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,… từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công.
– Bộ máy đầu mối, nhân sự thực hiện PPP tại các bộ, ngành, địa phương chưa được rõ ràng, chủ yếu là kiêm nhiệm và năng lực chưa đáp ứng yêu cầu;
– Tiến độ thực hiện dự án kéo dài: Các dự án theo hình thức PPP thường có quy mô lớn, quá trình xúc tiến và nghiên cứu cũng như hồ sơ trình duyệt phải qua nhiều bước; trong khi quy định và thủ tục đầu tư từng bước lại yêu cầu phải xin ý kiến nhiều cơ quan, đơn vị có liên quan trước khi tổng hợp và thẩm định trình cấp có thẩm quyền phê duyệt nên ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
– Quỹ đất thanh toán cho các dự án BT không có sẳn: Đối với các dự án theo hình thức BT, hiện nay quỹ đất sạch để thanh toán cho nhà đầu tư gần như không có sẵn mà nhà đầu tư phải ứng vốn bồi thường giải phóng mặt bằng, địa phương phải có kế hoạch sử dụng đất và thu hồi đất theo qui định,…
Một số giải pháp nhằm tháo gỡ khó khăn trong hoạt động đầu tư theo PPP ở nước ta:
– Hoàn thiện khung pháp lý cho hình thức đầu tư theo PPP: Trước hết cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ theo hướng tháo gỡ các vướng mắc trong quá trình thực hiện. Tiến tới, ban hành luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư để tạo khung pháp lý đủ mạnh và ổn định làm cơ sở triển khai hiệu quả mô hình hợp tác công tư.
– Phải có bộ phận chuyên trách ở các bộ, ngành, địa phương về PPP, đồng thời nhanh chóng bồi dưỡng, nâng cao năng lực của cán bộ làm công tác PPP ở các bộ, ngành, địa phương.
– Đẩy nhanh quá trình chuẩn bị dự án: Đề góp phần đẩy nhanh quá trình chuẩn bị dự án và tạo ra tính minh bạch, các bộ, ngành, đi6a phương cần sớm hình thành nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư nhằm hỗ trợ các cơ quan nhà nước trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư dự án theo hình thức PPP,…
– Tạo quỹ đất và các phương thức thanh toán khác cho dự án BT: các cơ quan có thẩm quyền cần nhanh chóng rà soát việc thực hiện các quy định về việc tạo quỹ đất thanh toán cho các dự án thực hiện theo hình thức BT,…
Bài viết: Nguyễn Thanh Trường
Tài liệu tham khảo:
– Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
– Tài liệu Hội nghị thường niên các Quỹ đầu tư địa phương năm 2017.
– Bài viết “Mô hình PPP và thực trạng áp dụng tại Việt Nam” của Ths. Lê Phước Hoài Bảo đăng trên website: khucongnghiep.com.vn
– Bài viết “Vì sao hình thức đầu tư PPP đơn điệu và trầm lắng?” của Tuấn Dũng đăng trên báo Đấu thầu.
